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《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（財政部第18號令，以下簡稱“18號令”）是政府采購最重要的部門規章，也是政府采購實踐中運用最多的操作辦法。近日，財政部發布了《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“征求意見稿”），對18號令作出較大修改。仔細閱讀了征求意見稿后，筆者認為，征求意見稿的最大特點是源于多年的政府采購改革實踐，并針對當前改革中的新情況、新問題作出補充規定，用于指導實踐。
從整體結構上看，章節由五章調整為七章，將第四章“開標、評標與定標”改為“開標和評標”，刪除了“定標”；增加了第五章“中標和合同”；第七章“附則”明確，財政部將另行制定PPP項目有關招標投標管理辦法、政府采購貨物服務電子招標投標管理辦法，同時還明確了“主管預算單位”的具體含義。條款由90條壓縮為82條。
征求意見稿依據《政府采購法》《政府采購法實施條例》，對法律法規有原則性規定卻無具體執行要求的內容作出進一步明確和細化。如科學合理確定采購需求包括的內容、落實政策功能的主體、公開招標公告的內容、采購項目屬性的確定、惡意串通的具體情形、終止招標的條件和程序、重新評審的除外情形、相同品牌不同投標人的確定、政府采購合同的內容、中標結果公告的內容（包括向未中標人發招標結果通知書、告知未中標人本人的評審總得分與排序）等。同時，征求意見稿刪除了與修訂后的《政府采購法》及《條例》規定相沖突的部分內容，如關于采購代理機構的解釋及審批、投標保證金的交納金額、性價比法等。
征求意見稿還結合政府采購改革實踐中出現的新情況、新問題，補充完善了貨物、服務招標投標的操作規定。如編制招標文件的內容和要求、開標操作程序、投標人資格要求、邀請招標供應商的產生、修改招標文件重新招標的具體情形、最高限價、對最高價中標及低于成本價投標需作出合理性說明、一般不得要求提供樣品、評委會組成不符合規定情形的處理、評審因素的確定、價格分值占總分值的比重和價格分的計算、評標中的禁止性行為、可組織原評委重新評審的除外情形、可組建新的評委重新評標的情形、修改評審結果的處理方式、因招標文件問題導致評標無法進行的處理、應解除合同的情形等。這些均體現了政府采購從重程序、輕結果轉向強化源頭和結果管理。
征求意見稿進一步強化了采購人的主體責任，賦予采購人在采購需求制定、政府采購政策落實、資格審查、市場調查、價格測算、招標組織、自行采購、專家選定、投標人推薦、中標人確定、合同履約等方面更大的權利。與此同時，采購人也將履行相應的義務，承擔更多責任。
按照簡政放權、轉變監管方式的要求，為進一步推進政府采購監管方式改革，減少行政審批，簡化工作程序，征求意見稿還刪除了一些與政府采購制度改革不相適應的內容，如由公證機構檢查并公證投標文件的密封情況、開標前通知有關部門、采購文件至少保存15年等規定。
從具體內容來看，主要有以下變化：
增加了《政府采購法實施條例》作為制定辦法的依據。18號于2004年9月11日起施行，《政府采購法實施條例》于2015年3月1日起施行。因此，征求意見稿第一條明確，依據《政府采購法》《政府采購法實施條例》和其他有關法律法規規定，制定本辦法。
刪除了“招標采購單位”的表述和對代理機構的解釋。關于政府采購當事人，《政府采購法》中未出現過“招標采購單位”，18號令第二條中提到了“采購人及采購代理機構（以下統稱‘招標采購單位’）進行政府采購貨物或者服務（以下簡稱‘貨物服務’）招標投標活動，適用本法”，并解釋說明“前款所稱代理機構，是指集中采購機構和依法認定資格的其他采購代理機構”。征求意見稿第二條刪除了“招標采購單位”，表述更加規范，同時刪除了對代理機構的解釋。究其原因，一是《政府采購代理機構資格認定辦法》（財政部第61號令）廢止后，《政府采購法》進行了相應修訂，二是《政府采購法實施條例》第十二條已經明確，“政府采購法所稱采購代理機構，是指集中采購機構和社會代理機構以外的采購代理機構”。
明確公開招標數額標準，可由省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，分別確定省、市、縣標準。關于公開招標數額標準，《政府采購法》第二十七條規定，“采購人采購貨物或者服務應當采用公開招標方式的，其具體數額標準，屬于中央預算的政府采購項目，由國務院規定；屬于地方預算的政府采購項目，由省、自治區、直轄市人民政府規定”，18號令第四條規定，“貨物服務達到公開招標數額標準的，必須采用公開招標方式”，征求意見稿第四條明確，省、自治區、直轄市人民政府根據實際情況，可以確定分別適用于本行政區域省級、設區的市級、縣級公開招標數額標準。
明確了落實政府采購政策功能的責任主體，增加了節約能源要求。征求意見稿第五條規定，采購人、采購代理機構應當在貨物服務招投標活動中落實節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等政府采購政策，與《政府采購法》第九條規定“政府采購應當有助于實現國家的經濟和社會發展政策目標，包括保護環境，扶持不發達地區和少數民族地區，促進中小企業發展等”以及《政府采購法實施條例》第六條規定“國務院財政部門應當根據國家的經濟和社會發展政策，會同國務院有關部門制定政府采購政策，通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標”相銜接。
明確招標項目屬性以資金占比最高的采購對象確定。征求意見稿第六條明確，同一招標項目中含有貨物、服務不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定項目屬性。該條規定與《政府采購競爭性磋商采購方式管理暫行辦法》第二十四條第三款中“采購項目中含不同采購對象的，以占項目資金比例最高的采購對象確定其項目屬性”類似，可參照來看。
要求采購人、采購代理機構進一步規范內部控制，強化監督。《政府采購法》第六十一條、第六十二條對集中采購機構的內部監督管理制度提出了要求，但對采購人、社會代理機構未曾著墨。財政部2012年印發《行政事業單位內部控制規范》，對建立政府采購單位內部管理制度的有關內容、控制機制作了詳細的規范。《政府采購法實施條例》第十一條要求采購人建立政府采購內部管理制度，第十三條要求采購代理機構（包括集中采購機構和社會代理機構）建立完善的政府采購內部監督管理制度，具備開展政府采購業務所需的評審條件和設施。
征求意見稿根據上述法律法規，結合實際，進一步補充完善了采購人、采購代理機構的內控制度建設要求。第八條要求采購人按照行政事業單位內部控制規范要求，規范本單位政府采購招標業務的內部控制，包括建立健全政府采購內部管理制度，歸口管理政府采購活動，分設不相容崗位，規范內部審核和記錄控制等；要求代理機構規范招標代理活動的內部控制，采購文件編制與評審、合同簽訂與驗收等采購執行崗位相互分離，采購組織與內部審批、詢問答復與質疑答復等崗位相互分離；要求采購人與其委托的采購代理機構在招標采購活動中相互監督，發現對方有違法行為的，應當要求或者建議其改正，拒不改正的，應當及時向采購人的本級財政部門報告。
明確未納入集中采購目錄的，采購人可自行招標，也可委托代理招標。征求意見稿第九條規定，未納入集中采購目錄的政府采購招標項目，采購人可以自行招標，也可以委托采購代理機構在委托的范圍內代理招標。
明確了采購人自行組織開展招標活動的條件，只要有一定能力和條件、有相關專業人員即可，刪除了“具有獨立承擔民事責任的能力”的要求。征求意見稿第九條規定，采購人符合下列條件的，可以依法自行組織開展招標活動：有編制招標文件、組織招標的能力和條件；有與采購項目規模和專業性相適應的專業人員。
要求采購人進行市場調查，根據調查情況，科學合理確定采購需求，進行價格測算。《政府采購法實施條例》第十一條規定，采購人在政府采購活動中應“科學合理確定采購需求”。如何確定？征求意見稿第十條給出了具體做法，即，采購人應當對采購標的的市場技術或服務水平、供應、價格等情況進行市場調查，根據調查情況科學、合理地確定采購需求，進行價格測算。
采購需求合規、完整、明確，主要包括七個方面。《政府采購法》第二十二條規定，“采購人可以根據采購項目的特殊要求，規定供應商的特定條件，但不得以不合理的條件對供應商實行差別待或者歧視待遇”。《政府采購法實施條例》第十五條提出，“采購需求應當符合法律法規以及政府采購政策規定的技術、服務、安全等要求”“除因技術復雜或者性質特殊，不能確定詳細規格或者具體要求外，采購需求應當完整、明確”。征求意見稿第十一條明確，采購需求合規、完整、明確的具體內容主要包括七個方面：采購標的執行的國家相關標準、行業標準、地方標準或者其他標準、規范；采購標的所要實現的功能或目標，以及需落實的政府采購政策；采購標的需滿足的質量、安全、節能環保、技術規格、服務標準等性能要求；采購標的的物理特性，如尺寸、顏色、標志等要求；采購標的的數量、采購項目交付或執行的時間和地點，以及售后服務要求；采購標的的驗收標準；采購標的其他技術、服務要求。
規定采購人可以設最高限價，但不得設最低限價。征求意見稿第十二條規定，采購人根據價格測算情況，可以在采購預算額度內設定最高限價，但不得設定最低限價。
明確邀請招標供應商的產生，可采取公告征集、庫內隨機抽取、采購人書面推薦三種方式，并規定了隨機抽取、書面推薦的比例，明確了隨機抽取的方式、操作程序及監督管理。關于邀請招標如何產生供應商，18號令第十五條明確，招標采購單位從評審合格投標人中通過隨機方式選擇三家以上的投標人，并向其發出投標邀請書。而征求意見稿第十三條規定了發布資格預審公告征集、從省級以上財政部門建立的供應商庫中隨機選取、采購人書面推薦三種方式。采用后兩種方式產生符合資格條件的供應商名單的，要求其總數不得少于擬隨機抽取供應商總數的兩倍。
為保證隨機抽取的公平公正，征求意見稿還明確，隨機抽取是指采購人通過抽簽等能夠保證所有符合資格條件的供應商機會均等的方式選定投標人。采購人隨機抽取投標人時，應當有不少于兩名的本單位相關人員在場監督，并形成書面記錄隨采購文件一并歸檔。
增加了公開招標公告內容，使之更為完整、明確。征求意見稿第十四條詳細規定了公開招標公告應當包括的主要內容，具體包括九項。較之18號令，增加了采購項目的簡要規格描述或項目基本概況介紹、項目預算或者最高限價、項目需要落實的政府采購政策、公告期限、采購項目聯系人姓名和電話。此外，征求意見稿第十五條還明確了資格預審公告的主要內容，具體包括十項，除了六項與公開招標公告中的內容相同，還另外規定了四項。而18號令對資格預審公告的內容未作規定。
